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 · PRESCRIPCIÓN QUINQUENAL DE TRIBUTOS LOCALES: UNA SENTENCIA QUE ESCONDE LA UNANIMIDAD MÁS TRASCENDENTE
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PRESCRIPCIÓN QUINQUENAL DE TRIBUTOS LOCALES: UNA SENTENCIA QUE ESCONDE LA UNANIMIDAD MÁS TRASCENDENTE

                                                      POR DR. GUSTAVO NAVEIRA DE CASANOVA

                                                               DR.  PABLO J. M. REVILLA

Sumario:

I. Las facultades provinciales en materia tributaria. II. La cuestión litigiosa. III. Los argumentos de la mayoría. IV. Los argumentos de la minoría. V. Conclusiones.

I. Las facultades provinciales en materia tributaria

 

            Es inveterada doctrina de nuestro más Alto Tribunal que “de acuerdo con la distribución de competencias que emerge de la Constitución Nacional, los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (art. 121), en tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos (art. 75) (Fallos: 304:1186, entre muchos otros). Dentro de este contexto, cabe entender que las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen (arts. 5º y 123)” (Fallos: 320:619, cons. 7º).

 

            En estas condiciones, desde sus orígenes, ha sostenido la Corte que no es objetable “la facultad de las provincias para darse leyes y ordenanzas de impuestos y, en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad, sin más limitaciones que las enumeradas en el artículo 108 -hoy art. 126- de la Constitución; siendo la creación de impuestos, elección de objetos imponibles y formalidades de percepción, del resorte propio de las provincias, porque entre los derechos que hacen a la autonomía de ellas es primordial el de imponer contribuciones y percibirlas sin intervención de autoridad extraña (Fallos: 7:373; 105:273; 114:282; 137:212; 150:419)” (Fallos: 235:571, entre muchos otros).

           

            En el pronunciamiento recaído en la causa F.194, L.XXXIV “Filcrosa S.A. s/quiebra s/incidente de verificación de Municipalidad de Avellaneda” (del 30 de septiembre de 2003; Fallos: 326:3899), que será objeto de análisis en el presente, la Corte ratifica una vez más tal postura (cfr. considerando 4º), para diferenciarla de la cuestión de litigio.

 

II. La cuestión litigiosa

 

            La materia en debate se centró en determinar si las amplias facultades provinciales en materia tributaria -según el alcance que recordamos en el punto anterior- incluyen la de fijar sus plazos de prescripción o, en cambio, esta última corresponde a la Nación, en razón de lo dispuesto en el art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional.

 

III. Los argumentos de la mayoría

 

            Los Dres. Fayt, Moliné O’Connor y López suscribieron el voto de la mayoría, mientras que los Dres. Belluscio y Boggiano adhirieron al dictamen concordante del Sr. Procurador General de la Nación, al tiempo que el Dr. Vázquez compartió la solución según sus propios fundamentos. 

 

            Desde nuestra óptica, los argumentos dados por la mayoría pueden agruparse de la siguiente manera:

 

  1. La prescripción no es un instituto propio del derecho público local, sino un instituto general del derecho: por tal razón, el legislador nacional –en uso de las facultades conferidas por el ya mencionado art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional- puede válidamente establecer un régimen destinado a comprender la generalidad de las acciones susceptibles de extinguirse por esta vía (cons. 6º).

 

  1. En tanto modo de extinción de las obligaciones, la prescripción se vincula directamente con la regulación del “derecho de propiedad”, cuya inclusión dentro de las facultades delegadas a la autoridad federal no se discute: los diferentes modos de extinción de las obligaciones -entre ellos, la prescripción, afectan directamente el derecho de propiedad. Por ello, son del resorte exclusivo de la Nación, y se aplican aún a las materias no delegadas (cons. 7º).

 

  1. Seguridad jurídica: liberar la forma de extinción de las obligaciones al criterio de cada provincia afectaría la efectividad en su ejecución, con la consecuente incertidumbre derivada de la atomización de las pautas rectoras en esta importante cuestión (cons. 7º y 15º).

 

  1. Hermenéutica integradora de la Constitución: el principio según el cual el órgano habilitado a generar una obligación debe entenderse facultado para regular lo atinente a sus efectos y eventuales defensas del deudor para proteger su patrimonio, debe ser interpretado a la luz de las normas que distribuyen tales competencias en la Constitución. De ésta surge que, con el fin de asegurar una ley común para todo el pueblo de la Nación, apta para promover las relaciones entre sus miembros y la unidad de la República aún dentro del régimen federal, las provincias resignaron a favor de las autoridades nacionales su posibilidad de legislar de modo diferente lo atinente al régimen general de las obligaciones, una de cuyas facetas es la prescripción. Por ello, aún cuando los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (Fallos: 320:619, entre otros), al haber atribuido a la Nación determinadas facultades, deben necesariamente admitir la prevalencia de las leyes del Congreso dictadas en uso de ellas y la consecuente limitación de no dictar normas que las contradigan (cons. 8º, 9º, 10º). De esta forma, el conflicto planteado entre las facultades delegadas y las contempladas en los arts. 121 y 122 de la Carta Magna, debe ser resuelto mediante una interpretación que permita integrar las normas supuestamente en pugna dentro del sistema ideado por el constituyente, sin establecer restricciones que no surjan de sus respectivos textos, ni sean derivación inequívoca de las materias que en cada uno se regulan (cons. 13º de la mayoría, 7º a 9º del voto del Dr. Vázquez).

 

  1. Sustento axiológico: mediante la inteligencia que propicia en el punto anterior, considera la Corte que logra conciliar –sin desmerecer ninguno- los valores en juego, preservando a dichas normas en sus fundamentos. Ello así pues, sin mengua de la potestad legislativa nacional en materia expresamente delegada, resguarda la plenitud normativa de las provincias, que no sufre desmedro por la circunstancia de que, como todas las obligaciones, también las derivadas de sus tributos deban ajustarse al régimen general de prescripción establecido por los códigos de fondo (cons. 15º). 

 

  1. Interpretación útil del derecho: confirmando una postura que ha adoptado en otros pronunciamientos, valora el Tribunal su solución desde el punto de vista práctico pues evita los peligros ínsitos en la dispersión de soluciones concernientes a institutos generales, que quedarían librados –pese a tal generalidad- al criterio particular de cada legislatura local (cons. 16º, segundo párrafo).

 

  1. Compatibilidad del derecho civil con el derecho administrativo y/o tributario en punto a la prescripción: ratifica la Corte que las dos disciplinas citadas en último término no se encuentran al margen de la unidad general del Derecho ni son incompatibles con los principios del derecho civil. Y, si bien es cierto que el Tribunal había limitado tal extensión a los supuestos en los que no existían normas específicas que regularan la cuestión de derecho público, puntualiza que tal hipótesis se verifica en el caso, al carecer la norma local de aptitud para desplazar la aplicación extensiva de la disposición civil. Recuerda que, como recaudo para la aplicación de tal criterio extensivo, había considerado necesario efectuar las discriminaciones impuestas por la naturaleza de lo que constituye la sustancia del derecho público, pero añade que ninguna particularidad del caso demuestra que sus connotaciones específicas sólo resultarían atendidas si la acción de que se trata fuera sometida al mayor plazo prescriptivo pretendido por la actora (cons. 17º de la mayoría, cons. 11º y 12º del voto del Dr. Vázquez).

 

IV. Los argumentos de la minoría

 

            Los Dres. Petracchi y Maqueda disintieron con la solución brindada por la mayoría del Tribunal, considerando válida la pretensión municipal de fijar el plazo de prescripción de sus tributos diez (10) años.

 

Sus posiciones pueden sintetizarse de la siguiente forma:

 

  1. Coincidencia con el criterio de la mayoría: la posición de ambos Ministros coincide sustancialmente con la mayoría del Tribunal y con el dictamen del Procurador General, en cuanto a que las relaciones tributarias no se hallan totalmente regladas en la legislación provincial, y que no basta con apelar al carácter “autónomo” del derecho tributario para concluir que el régimen de esas obligaciones impositivas se rige exclusivamente por leyes locales (cons. 7º).

 

  1. Prevalencia del derecho nacional común sobre el local: al igual que la mayoría, sostienen que resulta aplicable el derecho local cuando es admisible permitir al Estado un comportamiento distinto del de un sujeto privado, como sucede con la creación del tributo, la determinación de los hechos imponibles y las formalidades y procedimientos de percepción. Pero cuando, valorativamente considerada, la solución pueda encontrarse en el régimen común a todas las provincias, porque éste es idóneo para resolver el conflicto, la legislación nacional debe prevalecer (cons. 11º).

 

  1. Inexistencia de razones válidas para apartarse del derecho nacional común en materia de prescripción: niegan la existencia de motivos relacionados con la sustancia, subsistencia o extensión de los poderes de los gobiernos de provincia que justifiquen tratar de manera diferente -respecto de las obligaciones de cualquier otra clase- la desidia del acreedor y la consiguiente liberación del deudor por el transcurso del tiempo (cons. 13º).

 

  1. Ley nacional común aplicable. Diez años: a diferencia de la mayoría, entienden que la ley nacional aplicable en materia de tasas (art. 1º de la ley 11.585) fija en diez años el plazo de prescripción para esa clase de obligaciones (Fallos: 313:1366, “Obras Sanitarias de la Nación c/Colombo, Aquilino, s/ejecución fiscal”, disidencia de los Dres. Barra y Petracchi, que remite al voto de la mayoría en Fallos: 307:412, “Obras Sanitarias de la Nación c/Castiglioni y Lissi, Jorge A. L.”). Por ello, cuando la legislación nacional altera el plazo común fijado en el Código Civil, modificándolo, no cabe admitir el argumento que sean inválidas las leyes provinciales que fijan un plazo de prescripción igual para la extinción de las obligaciones de la misma índole (cons. 14º).

 

  1. Razones de igualdad. Espíritu del constituyente: en el voto analizado se consideró que, si la Nación ha entendido necesario precisar o modificar el plazo de prescripción previsto en los códigos de fondo, elementales razones de igualdad impiden exigir a los estados provinciales un comportamiento distinto. En tales condiciones, consideran cumplido -cuanto menos, en su espíritu- el propósito constitucional de subordinar las autonomías provinciales a una legislación nacional uniforme, garantizando un derecho de fondo único, mediante el cual el concepto mismo de “obligación” no dependa exclusivamente del arbitrio de los poderes públicos en cada parte del territorio nacional por la que atraviesa el deudor (cons. 15º).

 

V. Conclusiones

 

Creemos importante destacar que, por unanimidad, la Corte ha ratificado su posición sobre la cuestión más trascendente sometida a su decisión en este pleito: la prevalencia de la legislación nacional común sobre las disposiciones del derecho local en materia de prescripción.

 

En efecto, la diferencia entre las soluciones a las cuales arriban la mayoría y la minoría sólo radican en la norma nacional de derecho común aplicable: mientras los primeros sostienen que es el art. 4.027, inc. 3, del Código Civil, los segundos propician el art. 1º de la ley 11.585.

 

En lo que respecta al voto de la mayoría, a diferencia de las anteriores oportunidades (Fallos: 175:300; 176:115; 193:157; 203:274; 284:319; 285:209 y 320:1344), observamos que ha extendido los fundamentos de su resolución, que parten de caracterizar la naturaleza jurídica del instituto de la “prescripción” para encuadrarla en una interpretación integradora del texto constitucional, con especial respeto a las consecuencias que genera sobre la inviolabilidad de la propiedad.

 

No puede dejarse de lado la mención a la garantía de la seguridad jurídica, en especial frente a la consecuente incertidumbre derivada de la “atomización de pautas rectoras” a la cual hace mención el Tribunal, consecuencia indeseada de la coexistencia de niveles con potestades normativas, que el constituyente pretendió evitar con la inclusión del entonces inc. 11 del art. 67 de la Constitución Nacional.

 

La defensa de la “utilidad” de la solución que propicia, constituye otro aspecto de resaltar en el pronunciamiento. Resulta oportuno recordar aquí el adagio latino según el cual derecho y utilidad son lo mismo (ius et utile unum atque idem), atento que un derecho inútil vendría a ser, de alguna manera -por su carácter superfluo e inconducente- un derecho injusto; y sólo una deformación de la axiología jurídica podría segmentar a la utilidad como meta del derecho (cfr. Sagües "Mundo Real y Mundo Jurídico" pág. 234).

 

Consideramos que en la posición de la minoría, por su parte, subsisten al menos dos cuestiones que pueden ser objeto de controversia.

 

En primer lugar, el Tribunal siempre reconoció -en criterio mantenido a través de sus diferentes integraciones- que el art. 1º de la ley 11.585 constituía un “precepto general de indudable carácter impositivo”. Sin embargo, aún cuando los términos en que quedó redactada aquella norma se refieren a la percepción de impuestos y a las de multas por infracciones a las leyes de impuestos, de modo que podían considerarse excluidas otras manifestaciones del poder de imposición, tales como las tasas, la Corte consideró que, por ser las tasas una de las especies dentro de la categoría más amplia de los tributos, ello permitía su inclusión en el precepto mencionado (Fallos: 171:390; 212:393; 259:166; 262:85).

 

Pero, en la interpretación y aplicación de otras normas legales, se distinguió netamente entre los conceptos de “impuestos” y “tasas” (Fallos: 191:20; 234:663; 251:222; 267:176; 269:333; 270:427; 272:45; 279:76; 302:1425), inclusive, se excluyó a otras tasas de la aplicación de la ley 11.585 (Fallos: 195:458). En este aspecto, la posición de la minoría implicaría la confusión en el tratamiento de dos conceptos que han merecido clara diferenciación en la jurisprudencia del Tribunal, aún cuando pertenecen al mismo género.

 

Con referencia a las “elementales razones de igualdad”, podría cuestionarse la inexistencia de las necesarias “condiciones análogas” para que ellas puedan invocarse (Fallos: 105:273; 117:22; 132:198, entre otros) al tratarse, como se dijo, de regulaciones con diferente objeto: la ley 11.585 para impuestos nacionales, y el art. 4027 del Código Civil para todas las demás relaciones obligacionales.

 

Por último, cabe recordar que las garantías constitucionales -entre ellas, la igualdad- han sido dadas a los particulares contra las autoridades, y la del art. 16º podría ser invocada por un contribuyente a quien se pretendiera gravarlo más que a otro, pero ella no está destinada a asegurar -como sucede en el supuesto que vimos- el poder del Estado en un caso concreto (Fallos: 132:101; 134:37; 134:148; 202:230; 303:113).

 

 

 

                                                                         



Autores: NAVEIRA DE CASANOVA, GUSTAVO; REVILLA, PABLO J. M.


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