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 · JERARQUIZACION DE LOS GOBIERNOS LOCALES:DESAFIOS Y REFORMAS PENDIENTES EN MATERIA TRIBUTARIA
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JERARQUIZACIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES:

DESAFÍOS Y REFORMAS PENDIENTES  EN MATERIA TRIBUTARIA

                                               AUTOR: CPN Teresa Beren

                                                                      COAUTORES: Lic. Eleonora Scagliotti

                                                                                             Dr. Juan Dogliani

                                                                                             Dr. Angel Ganem

Argentina está actualmente conformada por más de dos mil trescientos municipios, los cuales presentan rasgos y características disímiles en todos los órdenes y se muestran, en conjunto, como un conglomerado de integración altamente heterogénea[1]. Esta diversidad entre los municipios argentinos se proyecta, asimismo, en los diferentes status jurídicos que ostentan dado que, si bien desde el año 1994 la Constitución Nacional consagra la autonomía de los gobiernos locales, más de 10 años después varias provincias persisten en denegar o restringir tal reconocimiento. Esta reticencia de ciertos gobiernos provinciales resulta contrapuesta con la historia constitucional y jurisprudencial de la institución municipal; cual es -sin dudas- la historia de su jerarquización. Por lo demás, el mandato constitucional consagratorio de la autonomía municipal es un concepto acorde con el proceso de descentralización de funciones estatales que ha venido aconteciendo entre nosotros.

Hoy no puede desconocerse que el rol de los municipios ha sufrido una profunda transformación; en especial a partir del proceso de reforma del Estado iniciado en la década del ’80. Éste generó un incremento de demandas de la comunidad hacia los gobiernos locales y trajo como consecuencia la preocupación de los mismos por su financiamiento.

En el mismo sentido, la crisis en la que estuvo inmersa el país en el año 2001, constituyó un factor determinante de la necesidad de abordar la problemática general del financiamiento local. Y en los municipios de mayor envergadura, el interés se orientó particularmente en el desarrollo de herramientas que contribuyan al autofinanciamiento.

Situación actual: diagnóstico general y principales problemas

El contexto descripto impone exigencias y desafíos a los gobiernos locales, cuya resolución exige contar con un diagnóstico certero y una identificación precisa de los problemas concretos a superar. En términos generales –y sin que ello implique desconocer la heterogeneidad de los municipios argentinos prealudida -, los gobiernos locales enfrentan los siguientes problemas:

 

A)     Vinculados a su estructura de financiamiento

1.        Pautas de  federalismo fiscal como límite a los gobiernos locales

 Cuando se discute el financiamiento de los gobiernos locales, muchas veces aparecen formulas novedosas que no advierten la necesidad de respetar el esquema normativo de las potestades fiscales municipales. En particular, lo dispuesto por la Ley de Coparticipación Federal Nº 23.548 y disposiciones consecuentes. Ello evidencia el desconocimiento en torno del significado que dicha norma tiene en el ámbito local.

Una nueva Ley de Coparticipación Federal clara, con definiciones “precisas” y “realmente concertadas” acerca de los tributos que cada nivel de gobierno puede cobrar, resultaría muy razonable y evitaría superposiciones que obstaculizan el desarrollo del país

 

2.      Incapacidad de los recursos tradicionales para financiar los gastos de los gobiernos locales.

Los gobiernos locales han asumido mayores responsabilidades, producto de los procesos de descentralización de funciones y participación ciudadana en la discusión del presupuesto público. Cuando a ello se suma el proceso inflacionario, el resultado es un incremento nominal en el gasto público local que no encuentra su correlato en el aumento de la recaudación de origen municipal: los costos de los servicios aumentan, pero no las tasas que supuestamente los retribuyen.

Por su naturaleza, los servicios asumidos desde la órbita local no se financian ni con “tasas” ni con “contribución de mejoras”. Esta realidad ha derivado en la existencia de determinadas “tasas” desnaturalizadas, pues adquieren las características de los tributos que en doctrina se denominan impuestos.

 

3.      Falta de vinculación entre la estructura de gastos y la de recursos.

Por otro lado,  los Municipios suelen estar severamente cuestionados por cobrar tasas que exceden los costos de los servicios que deben financiar. En muchos casos, sin embargo, dichos cuestionamientos carecen de un sustento técnico que los avale, en tanto nunca se comparan, estrictamente, los costos (directos e indirectos) de los servicios que cada tasa retribuye y los respectivos montos de emisión. Las estructuras tributarias locales se analizan y conciben desde la doctrina y la jurisprudencia, pero la perspectiva presupuestaria concreta, real y particular, jamás es abordada.

La separación entre el ámbito tributario y el presupuestario se materializa en la desvinculación entre los montos de emisión/recaudación de los tributos locales y los costos de los servicios que supuestamente deben retribuir. Y en tanto esta relación no sea estimada ni cuantificada, las hipótesis que sostienen que las tasas municipales son “excesivas” en relación a dichos costos, resultan altamente objetables.

Asimismo, la separación entre la estructura tributaria y la de gastos justifica, en los hechos –y muy por el contrario de lo que algunos autores sostienen- la incapacidad que evidencia la primera para cubrir las erogaciones de los gobiernos locales

 

4.      Subutilización de algunos instrumentos tributarios

En muchas ocasiones la “rigidez” asociada a las estructuras tributarias locales es sobredimensionada, en tanto no se contemplan las verdaderas potencialidades de los instrumentos disponibles.

Tal es el caso, concretamente, de la Contribución de Mejoras: tradicionalmente este tributo ha sido aplicado a financiar la realización de determinados tipos de obra pública (fundamentalmente, pavimentos), cuando su propia definición y naturaleza admitirían el recupero, por su intermedio, de los costos de un universo más amplio de inversiones públicas.

 

5.      Desnaturalización de la ecuación “Recursos – Gastos”.

La creación de “fondos especiales” es el mecanismo al cual se suele recurrir para lograr la aprobación legislativa de incrementos tributarios, bajo la –falsa- concepción de que los mismos constituyen instrumentos idóneos para asegurar el destino de los fondos. En realidad, la creación de estos fondos se ha convertido en un mecanismo que, atentando seriamente contra el principio de “flexibilidad presupuestaria”, impone serias dificultades en términos del registro y administración de los recursos y gastos de los Municipios. Más aún, en la creación de estos fondos se suelen definir destinos del gasto distintos a aquellos que supuestamente deben financiar las tasas y/o contribuciones con cuyo aporte se conforman.

 

6.      Falta de herramientas que incentiven el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales.

La rigidez “antifuncional” que presuponen la generalidad de los ordenamientos fiscales locales, atenta severamente contra la eficiencia y dinámica que contemporáneamente exige la actividad recaudatoria. En efecto, tradicionalmente, los códigos tributarios instauran procedimientos rígidos, diferenciados a veces “innecesariamente” de los correspondientes a niveles superiores de gobierno, multas severas, y demás mecanismos poco flexibles los cuales predisponen al contribuyente a actitudes desfavorables, evasivas, dilatorias y alientan una indeseable litigiosidad.

Se torna menester que los fiscos municipales diseñen herramientas que posibiliten y alienten cumplimientos “no forzados” de sus obligaciones por parte de los contribuyentes; que efectivicen el concepto alternativo “premio # castigo”

 

B)    Vinculados a su administración tributaria

 

1.      Subdivisiones administrativas que no permiten visualizar al contribuyente de manera integral :

Las áreas vinculadas a la recaudación de tributos propios, por lo general se encuentran subdivididas por tributo (Sobre inmuebles, sobre las actividades económicas, contribución de mejoras, patentes de automotores). Este agrupamiento obstaculiza la mirada global del contribuyente por parte de la administración fiscal.

Es necesario avanzar en proyectos que jerarquicen el concepto de “contribuyente/ciudadano” como unidad, por sobre el de “cuenta/contributiva” asociado a cada tributo y que culminen en la implementación de una cuenta corriente fiscal que sintetice la relación entre el municipio y cada vecino/ciudadano

 

2.  Falta de jerarquización de contribuyentes de interés fiscal:

Es común observar mecanismos de gestión de los tributos locales pautados para todos los contribuyentes, que no reconocen las particularidades de los segmentos o grupos que conforman dicho universo. Esta amplitud en el abordaje de la problemática explica, en la mayoría de los casos, la ineficacia de sus resultados, en tanto la complejidad y el volumen de las deudas que se gestionan exigen tratamientos diferenciales. En particular, entendemos que resulta imprescindible clasificar a los contribuyentes según su importancia fiscal, generando mecanismos de gestión diferenciados sobre el grupo que se defina como de interés fiscal.

 

3. Inexistencia de programas de intercambios en la temática fiscal entre los municipios de Argentina y con otros niveles de gobierno.

Los municipios, en general, se han mostrado como islas inconexas entre sí en lo que a  intercambiar y aprovechar experiencias de sus pares refiere. La falta de comunicación sistemática entre ellos, estamos convencidos, repercute en un dispendio de posibilidades de optimización de medios y recursos, habiéndose desaprovechado el conocimiento de los resultados de los emprendimientos y experiencias recíprocas.

A ello le sumamos la falta de comunicación y/o coordinación  con las administraciones tributarias provinciales y nacional.

En tal sentido la incorporación del circuito de transmición electrónica de datos creado por la Administración Federal de Ingresos Públicos (OSIRIS) o el intercambio de información fiscal en le marco de procesos de fiscalizaciones resultan herramientas potencialmente muy importantes para mejorar las gestiones tributarias locales.

 

4.    Inexistencia de programas de formación en Administración Tributaria:

La capacitación en aspectos vinculados a esta temática no resulta sencilla. Por un lado, los sectores académicos no han profundizado, en general, el estudio del financiamiento local desde una perspectiva positiva, sino siempre basado en las deficiencias de los gobiernos locales en el manejo de instituciones financieras. Y, por otra parte, no se ha jerarquizado la formación profesional en el propio sector público. La inexistencia de programas sistemáticos, orgánicos, pero a la vez “adecuados” a las particulares necesidades e inquietudes de los fiscos municipales constituye una limitación estructural cierta para las posibilidades de autofinanciación por parte de los municipios.

 

5.    Inexistencia de áreas legales especializadas en la problemática tributaria local

La creciente complejidad y dinamismo de los procesos productivos y de comercialización, la “globalización” de la actividad económica como rasgo distintivo actual, suponen la consecuente complejidad y transformación del fenómeno tributario en su conjunto. La cabal comprensión técnica de esta singular especialidad jurídica supone la formación de profesionales de la administración pública capacitados y a la altura de las circunstancias técnicas que exigen un asesoramiento y asistencia legales apropiados, inexistente actualmente en la mayoría de los municipios.

 

Perspectivas y lineamientos de reforma:

El reconocimiento de la situación descripta deriva en la consiguiente necesidad de generar políticas públicas en materia de financiamiento local

A tal efecto, se  reconocen dos grandes áreas de actuación que sintetizan y reflejan el tratamiento integral de los recursos de origen municipal:

 

·         La estructura de recursos. Resulta imprescindible el análisis de la estructura de financiamiento del gasto de los municipios. Con especial referencia al rol que en la misma desempeñan los recursos de origen municipal, entendemos necesario abordar la problemática a partir de un enfoque interdisciplinario que, partiendo de los vínculos existentes entre la materia fiscal y la presupuestaria, y observando las capacidades y limitaciones impuestas por el marco normativo vigente, sea capaz de.

A)            Sincerar las necesidades de financiamiento de los gobiernos locales a partir de las nuevas funciones a su cargo

B)             Analizar la relación entre las “tasas” vigentes y los costos directos e indirectos de los servicios asociados, identificando la eventual necesidad de modificar las normas vigentes a los fines de garantizar su adecuación.

C)     Revisar la utilización de los instrumentos tributarios existentes, garantizando una adecuada aplicación de los mismos en función de la normativa.

 

  • La administración de recursos. Jerarquizar el proceso de gestión de los tributos, desde el momento de su emisión y distribución, hasta su registro y asentamiento –en caso de pago- y/o las acciones orientadas a su cobranza –por la vía administrativa o judicial-, es tarea pendiente en muchos municipios. En esta materia, las acciones deberán orientarse hacia:

A)     Alcanzar una visión y tratamiento integral del contribuyente, concibiendo desde esta perspectiva las acciones y estrategias de cobro de la deuda de todos los tributos

B)     Avanzar hacia modelos de administración tributaria integrales, precisos y eficaces

C)    Priorizar el intercambio de información fiscal con otros niveles de gobierno

D)    Desarrollar programas de formación profesional para los partícipes de las administraciones tributarias locales.

 

Conclusiones

Las funciones y responsabilidades que los gobiernos locales han asumido en los últimos años, impone la necesidad de concebir a su financiamiento como una problemática a incorporar en el debate y en la agenda pública.

Bajo este convencimiento, entendemos fundamental encarar procesos de reforma que contemplen la complejidad del fenómeno y que reconozcan todas sus fases y componentes.

La capacidad de de los gobiernos locales para solventar un gasto público creciente exige tanto la revisión de sus normas tributarias, como el avance hacia un nuevo modelo de gestión fiscal.

La particular situación de cada gobierno local definirá, a partir de este marco global, los cursos de acción concretos a seguir y las pautas a priorizar.

 

 

 

 

 

 



[1] Baste en tal sentido expresar que mientras algunos superan largamente el millón de habitantes, otros aglutinan a menos de cinco mil.

 



Autores: BEREN, TERESA


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