DELEGACION LEGISLATIVA IMPROPIA DEL DECRETO 200/2012 DEL PODER EJECUTIVO DE LA PROVINCIA DE SANTA FE – FL89

AUTOR

ALMADA, LORENA

Puede consultarse el mismo en:

Práctica y Actualidad Santa Fe (P.SF.), Editorial Errepar, MARZO 2012, Buenos Aires.

El Poder Ejecutivo de la Provincia de Santa Fe por medio del Decreto 200/2012  del 23 de enero de 2012, B.O. 31/1/12, incrementa, a partir del 1 de febrero de 2012 la alícuota básica del impuesto sobre los ingresos brutos contenida en el artículo 6º de la ley impositiva 3.650 para determinados contribuyentes según el siguiente detalle:
- Alícuota básica 3,80%: para contribuyentes y/o responsables cuyos ingresos brutos anuales devengados en el período fiscal inmediato anterior sean superiores o iguales a $ 30.000.000 e inferiores a $ 40.000.000.-
- Alícuota básica 4,20%: para contribuyentes y/o responsables cuyos ingresos brutos anuales devengados en período fiscal inmediato anterior sean superiores o iguales a $ 40.000.000.-.

1. ILEGALIDAD DE LA NORMA
Como bien señala el primer párrafo del considerando del Decreto en cuestión, el artículo 6 de la Ley Impositiva Nro. 3650 (t.o. 1997 según Decreto Nº 2349/97 y modificaciones) textualmente dice: “Establécese la alícuota básica del 3,5% (tres con cinco décimos por ciento) en el impuesto sobre los ingresos brutos, en tanto no tengan previsto otro tratamiento específico en esta ley o en el Código Fiscal.
Autorízase al Poder Ejecutivo a incrementar la presente alícuota hasta un máximo del 20% (veinte por ciento) de la misma”.
Es decir, que la norma transcripta autoriza expresamente al Poder Ejecutivo a incrementar la alícuota general del Impuesto sobre los Ingresos Brutos hasta en un 20% (veinte por ciento), siendo ello una clara delegación legislativa –segundo párrafo del considerando del decreto-
Lo que parece no tener en cuenta el gobierno provincial al hacer uso de esta facultad es que la misma ya fue utilizada mediante el decreto 3848 de fecha 30 de diciembre de 1993, en cuyo artículo 2 se dispuso incrementar la alícuota básica establecida en el artículo 6 de la Ley Impositiva Nro. 3650 (t.o. 1997 según Decreto Nº 2349/97 y modificaciones), fijando la misma en el 3,5% (tres con cinco por ciento).
Si bien, ello es citado como antecedente en el décimo párrafo del considerando del Decreto 200/2012, parece no repararse en que esta facultad no es ilimitada o inagotable, no pudiendo hacer uso de esta delegación tantas veces como le sea necesario.
Recordemos que las limitaciones a la delegación pueden referirse a la materia, al destinatario, a la forma, al contenido y al tiempo. El tiempo de duración de la delegación puede ser variable, dependerá de las circunstancias fácticas que rodean a la misma, pero debe ser siempre limitado, por un período determinado, siendo rechazadas las delegaciones por tiempo indefinido (01).
Esto surge del propio art. 76 de la Constitución nacional, al establecer que la delegación deberá tener un plazo para su ejercicio, que aunque no se fija con precisión, entendemos deberá ser de apreciación discrecional para el Congreso, sin más límite que el de la razonabilidad (art. 28, C.N.).
A su vez, la disposición transitoria octava contenida en la Carta Magna, que se refiere al citado artículo 76, establece: "La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley". Nótese que el constituyente se refiere a la "legislación delegada" para aludir a la legislación que otorga al Poder Ejecutivo facultades legislativas. Se trata de un error semántico: debería decir "legislación delegante".
Por su parte, en el tercer párrafo del considerando del decreto, se cita doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos "A. M. Delfino y Cía." (Fallos: 148-430, 20/6/1927), donde la Corte había dejado de lado las discusiones doctrinarias, reconociendo la constitucionalidad de leyes que entrañaban delegaciones en favor del ejecutivo, sobre la base de una célebre distinción entre la delegación prohibida del art. 29 de la C.N., por el cual el Congreso no puede conceder al Poder Ejecutivo nacional “... facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías...”, y la delegación impropia o permitida.
Esta última no sería una verdadera delegación sino, más bien, el ejercicio de facultades propias por parte del Presidente (las reglamentarias del nuevo art. 99 inc.2), a partir del punto en que el legislador hubiere considerado oportuno y conveniente detenerse en la regulación legislativa; entrando en ese terreno propio de la reglamentación la normación de detalles o pormenores propios de quien tiene la facultad de ejecutar las leyes sin contrariar su espíritu.
La segunda cita que se efectúa refiere al caso "Banco Argentino de Comercio v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" (Fallos: 286-325, 20/9/73), donde la Corte convalidó la delegación que había hecho la ley 13.487, en la Municipalidad de Buenos Aires, para fijar el impuesto a las actividades lucrativas, mediante ordenanza del Consejo Deliberante, no obstante ser el caso anterior a la reforma constitucional del año 1994.
Recordemos que la Constitución Nacional, en su artículo primero, adopta para el gobierno la forma representativa, republicana y federal. La forma republicana de gobierno se define en base a un sistema político de división y control del poder. En este sentido, lo primero que se nos viene a la mente es la clásica división tripartita: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial.
Desde la Constitución de 1853, se ha procurado distribuir las atribuciones del Estado, de tal manera que ningún órgano detente la suma del poder público. Por ello, ningún poder del Estado puede válidamente ejercer las atribuciones de otro poder sin incurrir en una manifiesta inconstitucionalidad.
La delegación, por parte del Congreso, de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo ha sido, durante años, un problema constitucional protagonista. Esta llamada "delegación legislativa" es un práctica condenada en nuestra Constitución histórica: "El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable, y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria." (Artículo 29 CN).
Sin embargo, se trata de una práctica que se ha dado con frecuencia antes y después de la reforma constitucional de 1994. Antes de dicha reforma, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia se refirió mucho al tema y condicionó la validez de cierto tipo de delegación (impropia) al cumplimiento de determinados requisitos.
Como bien se señala en el sexto párrafo del considerando del Decreto, al referenciar al fallo "Banco Argentino de Comercio v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires", “la doctrina en general admite la llamada “delegación impropia”, constitucionalmente practicable, la cual, en materia tributaria, se ciñe al aspecto cuantitativo —el importe de los tributos—, siempre y cuando se fijen límites precisos —mediante una clara política legislativa para el ejercicio de la atribución—, pues tal supuesto importa habilitar al Poder Ejecutivo para administrar los tributos en aspectos de detalle pasibles de ajuste”, no obstante entendemos que no se lo faculta para legislar sobre determinado grupo de contribuyentes, ni se han fijado límites precisos a dicha delegación en el presente caso.
En el último párrafo del considerando se señala “Que han intervenido los organismos jurídicos competentes y se ha expedido la Fiscalía de Estado”, por tanto seguidamente analizaremos el Dictamen 201/2012 de Fiscalía de Estado de la provincia de Santa Fe.

1.1. DICTAMEN 201/2012 DE FÍSCALÍA DE ESTADO
El Secretario de Ingresos Públicos del Ministerio de Economía de la Provincia de Santa Fe pone a consideración el proyecto de decreto a través del cual el Poder Ejecutivo hace uso de la facultad otorgada por el ultimo párrafo del articulo 6º de la Ley 3650.
A su turno dictamina la Dirección General Técnica y Jurídica de la Administración Provincial de Impuestos no encontrando reparos jurídicos al proyecto.
Seguidamente, interviene la Dirección General de Asesoría Letrada del Ministerio de Economía, la cual tampoco encuentra objeciones al dictado del acto jurídico en proyecto.
Así, Fiscalía de Estado efectúa las consideraciones del caso y emite opinión jurídica.
En primer lugar, refiere a lo establecido en el primer y segundo párrafo del art. 6 de la ley 3650.
En segundo lugar, menciona el caso de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos "A. M. Delfino y Cía." (Fallos: 148-430, 20/6/1927), con idénticas consideraciones a las vertidas en el considerando del Decreto 200/2012, y menciona que la Corte construyó el concepto de delegación legislativa impropia, la cual implica que el legislador no delega la competencia sino que solo define la materia que quiere regular, la estructura, sistematiza y hace un régimen completo y terminado, quedando al ejecutivo concretar los detalles.
Luego se menciona respecto a la reforma constitucional de 1994, que si bien el art.76 CN introdujo el principio de prohibición de la delegación legislativa –con sus supuestos de excepción-, ello no conlleva la total supresión de la delegación propia y cita jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
A nivel local cita el caso “Mainers” (02), donde se sostuvo que en nuestro ordenamiento provincial la posibilidad que tiene el Poder Ejecutivo de dictar reglamentos de leyes, esta expresamente consagrada en el inciso 4 del artículo 72 de la Constitución Provincial, convalidando así la posibilidad de que en algunas materias el Poder Legislativo otorgue determinadas facultades para reglar detalles de la norma con el objetivo de efectivizar su ejecución y garantizar así la eficacia del sistema, sin que ello importe necesariamente una “delegación” o “transferencia” de atribuciones exclusivas.
Como puede observarse se cita el caso “Mainers” el que interpreta la facultad de reglamentar del PE y donde se sostiene que las facultades que puede delegar el Legislativo “en algunas materias” –no precisamente las tributarias- no son mas que para “reglar detalles”, afirmando que “sin que ello importe necesariamente una delegación de atribuciones”.
No obstante ello, seguidamente Fiscalía interpreta, en base al caso “Mainers”, que la norma contenida en el segundo párrafo del art. 6 de la ley impositiva no excede los límites admitidos por la Corte Santafesina, en tanto si bien el Poder Ejecutivo estaría definiendo una alícuota tributaria, lo estaría haciendo dentro de un estándar inteligible que el mismo legislador estableció.
De más esta decir por las consideraciones efectuadas previamente que no comparto estas reflexiones sobre el caso.
En función de ello, con fecha 25/1/2012 Fiscalía de Estado concluye que no encuentra objeciones de índole legal para llevar adelante el proyecto en examen.

2. ASPECTOS OPERATIVOS
Es dable destacar que en esta norma no se aclara si los “…ingresos brutos anuales devengados en el periodo fiscal anterior…” que corresponde considerar incluyen los gravados, no gravados y exentos de todas las jurisdicciones o solo los de la provincia de Santa Fe.
Al respecto, cabe mencionar que en  la primera reunión de la Mesa de Enlace del año 2012, Consejo Profesional de Ciencias Económicas – Administración Provincial de Impuestos, celebrada en la ciudad de Santa Fe el día 23 de Febrero de 2012, los funcionaron aclararon “que se toman todos los ingresos devengados gravados y exentos en todo el país, neto de IVA”.
Es decir, que en lugar de dictar una norma reglamentaria sobre la situación que obliga a nuevos sujetos a encuadrarse en este tratamiento más gravoso, una funcionaria emite opinión sin ningún tipo de respaldo legal.
Por último, en esta misma reunión los funcionarios manifiestan que seguramente se diferirán los vencimientos del pago en el caso de las nuevas alícuotas, para lo cual a fines de Febrero o principios de Marzo estaría saliendo una resolución al respecto, situación que aun no aconteció.

3. CONSIDERACIONES FINALES
En consecuencia, con el dictado del Decreto 200/2012, se evidencia un exceso reglamentario indebido, que vulnera el principio de legalidad que prevalece en materia tributaria, y determina la inconstitucionalidad de dicha normativa.
A los contribuyentes afectados por este decreto, que, como vemos, puede ser tachado de inconstitucional, les cabe presentar una acción meramente declarativa en sede judicial, solicitando una medida cautelar de no innovar, a fin de que la administración se abstenga de exigir su cumplimiento, hasta tanto se resuelva la cuestión de fondo.